유엔무역개발회의(UNCTAD)는 올해 대한민국을 개발도상국에서 선진국 그룹의 일원으로 지위를 변경하였다. 1996년 OECD에 가입한 이후를 선진국 진입으로 볼 수도 있겠지만, UNCTAD의 선진국 그룹 인정으로 우리나라는 가장 발전된 나라 중의 하나가 되었다. 사실 우리나라는 OECD 가입 이후 꾸준히 선진국과 복지국가를 지향해왔다.

# 무엇이 선진국이고, 무엇이 복지국가인가?

선진국은 어떤 나라를 말하는가? 경제 규모가 크고 1인당 GDP가 3만 불을 넘으면 선진국인가? 그렇다면 카타르나 오만, 아랍에미레이트와 같은 나라도 선진국이 돼야 한다. 당연히 경제만을 가지고 선진국이라고 규정하지는 않을 것이다. UNDP(유엔개발계획)의 인간개발지수라는 통합지표가 선진국 그룹을 정의하는 데 쓰인다. 여기서 필자는 우리나라가 선진국이 되었다는 것의 의미를 다른 나라를 더 이상 베끼지 않아도 되는 나라가 되었다는 데 두고 논의를 전개해 보고자 한다.

과거 우리나라의 사회복지는 주로는 일본을 모델로 발전시켜 왔고, 거기에 미국과 유럽의 복지 발전을 한국에 적용시켜왔다. 건강보험, 고용보험, 국민연금, 산재보험 등의 사회보장과 공공부조, 사회복지서비스를 발전시키는 과정에서 우리나라는 다른 나라의 제도와 정책들을 부지런히 시도해보면서 복지 정책을 발전시켜왔다 김대중 정부 이후 대한민국은 복지의 이념을 생산적 복지(김대중), 참여 복지(노무현), 능동적 복지(이명박), 맞춤형 복지(박근혜), 포용적 복지국가(문재인) 등으로 표현하였지만, 큰 틀에서 우리 사회의 나아갈 방향이 복지국가임은 흔들리지 않고 꾸준히 나아가고 있다.

우리나라는 현재 선진국 인정을 받으면서 더 나은 복지국가를 지향하고 있다. 하지만, 우리의 현재와 미래가 그렇게 긍정적이라고 보기는 어려운 면이 존재한다. 대한민국이 빠르게 복지국가 혹은 선진국으로 발전하게 되면서 얻게 되었던, 그리고 간과하였던 문제들이 나타나고 있기 때문인데, 이런 문제들을 해결하지 못하면 미래의 더 나은 복지국가를 만드는 데 심각한 걸림돌이 되리라 생각한다.

대한민국은 저출산·고령화, 노인빈곤, 자살률 1위, 삶의 만족도 최저 등 선진국 혹은 복지국가가 되면 당연히 좋아지리라고 기대했던 것들이 선진국 중에서 가장 좋지 못한 지표를 갖고 있는 나라가 되고 말았다. 수출주도형·노동집약적 산업을 통해 한국 경제는 가장 빠르게 성장하였고, 또한 가장 빠르게 고령 국가가 되고, 성장률이 정체되고, 현재보다 미래가 더 암울한 사회가 되어가고 있다. 이에 대한 대안으로 경제구조를 4차 산업에 맞추고 성장률을 높이는 쪽으로 방향을 잡는 것으로 문제를 해결할 수 있을까? 1인당 GDP가 3만 불에서 4만 불, 5만 불이 되면 현재 우리가 갖고 있는 다양한 사회문제들이 해결될 수 있을까? 경제가 더 많이 성장하여 복지 지출을 지금보다 늘리는 것으로 우리는 행복한 복지국가를 이룰 수 있을까?

현재 우리나라는 선진국이다. 그런데 우리는 행복하다고 생각하지 않는다. 필자는 앞서 선진국이란 다른 나라를 기준이나 모델로 삼고 모방하거나 따라가는 것이 아니라 스스로 자신의 길을 만들어가는 국가라고 정의했다. 더 이상 우리는 다른 나라의 제도나 정책을 도입하는 것으로 우리의 문제를 해결할 수 없다. 우리는 우리의 길을 개척해 나가야 한다. 어떤 복지국가를 만들 것인가는 대한민국에 사는 우리가 고민하고 만들어내야 한다. 영국의 커뮤니티 케어, 핀란드의 교육, 스웨덴의 복지는 자국의 맥락에 맞는 해답을 찾은 사례들이다. 우리는 우리의 맥락과 상황에 맞는 우리만의 복지국가를 찾아 가야한다.

# 위기 청소년, 그들은 누구인가?

우리나라에서 가장 사각지대에 놓여 있는 집단이 어디일까? 필자는 청소년 복지라고 생각한다. 학교와 가정을 떠나 보호가 필요한 청소년의 수는 학령기 아동 840만 명 중의 40만 명에 이른다. 약 5%의 아동과 청소년이 학교의 교육과 가정의 돌봄·양육을 받지 못하고 있다. 이들을 우리는 ‘위기 청소년’이라 부르고, 그 해결책으로 학교 복귀와 가정 복귀를 제시하고 있다. 청소년 문제 중에서 정치사회적 의제가 된 것은 ‘보호 종료 아동’ 문제인데, 최근 몇 년간 아름다운재단과 사회복지계가 함께 노력해서 자립준비청년이라는 개념으로 국가 차원의 대책이 세워진 바 있다.

하지만 가정폭력 등의 이유로 ‘가출’한 청소년의 수는 5만6천 명에 이르고 있고, 학교에 적응하지 못하고 학교를 떠난 청소년들, 학교폭력, 왕따 등의 이유로 은둔형 외톨이가 된 청소년들, 범죄에 휘말린 청소년, 성매매를 하는 청소년들에 대한 적극적인 정책은 부재하다. 필자가 왜 ‘위기 청소년’에 대한 복지를 사각지대로 보는지, 이 부분은 일차적으로 정부의 예산 배정에서 확인할 수 있다. 학교를 다니는 학생들에게 들어가는 비용은 1인당 약 1000만 원(초·중·고 교육 예산 약 55조 원) 정도인데 비해, 학교를 다니지 않는 위기 청소년들에게 배정된 예산은 1인당 100만 원 이하이다(여가부 내 청소년 예산 2422억 원).

학교 밖 청소년이나 가정 밖 청소년에 대해서는 대략의 추정치만 있을 뿐이지 정확한 통계자료도 없는 실정이다. 공식적인 통계는 보통의 아이들과 학생들 즉, ‘정상적’으로 가정에서 학교를 다니는 학령기 청소년에 대한 것만 있을 뿐이며, 청소년들이 학교와 가정을 벗어난 순간부터 위기 청소년들은 사회의 돌봄·보호·교육의 틀에서도 벗어나게 되고, 어렵고 힘든 삶을 살게 된다.

우리나라는 아동과 청소년에 대한 양육·교육·돌봄을 세 부처에서 담당하고 있다. 교육부, 보건복지부, 여성가족부가 아동과 청소년에 대한 책임을 지고 있다. 영유아부터 초등학교까지의 아동보육과 돌봄은 복지부에서, 학령기의 학교 교육은 교육부에서(학교의 돌봄 교실은 교육부소관이다), 그리고 중학교부터 24세까지의 위기 청소년은 여성가족부에서 담당하고 있다. 여성가족부에 대한 비판은 사실 여성 문제에서 비롯되기 보다는 청소년 문제를 제대로 다루지 못하는 데서 더 본질적이라고 할 수 있다. 여성가족부의 핵심 사업은 항상 성 평등과 여성의 권리에 방점이 찍혀있고, 청소년에 대해서는 전문적·체계적 접근이 부재하다는 비판을 받고 있다. 그래서 아동과 청소년을 위한 종합적인 지원 시스템을 제대로 구축하기 위해서는 복지부, 교육부, 여성가족부에서 청소년 지원을 체계적으로 할 수 있도록 부서 재편이 필요하다는 의견이 제기되고 있다.

우리나라에서 “정상적인 청소년”이란 가정에서 등교하는 학생들을 말한다. 그에 비해 “위기 청소년”이란 가정 문제가 있거나 학업 수행 또는 사회 적응에 어려움을 겪는 등 조화롭고 건강한 성장과 생활에 필요한 여건을 갖추지 못한 청소년(청소년복지지원법상의 위기 청소년의 정의)을 말한다. 위기 청소년은 빈곤 문제, 학교 부적응, 비행과 범죄, 가정폭력, 학대, 방임 피해, 한부모가정, 조손가정, 청소년 부모, 가출, 이주 배경 청소년, 학교폭력 피해 및 가해, 인터넷 중독, 성폭력과 성매매 피해, 장애 청소년, 비진학 미취업 등의 문제를 갖고 있다. 위기 청소년은 어떤 하나의 분류에만 속하는 것이 아니라 가정폭력을 당한 청소년이 성매매를 하고 비행과 범죄를 저지르는 등의 여러 가지 문제를 함께 겪는 청소년들을 말한다.

# 위기 청소년 문제, 잘못 설정된 해결 목표

복지국가는 개인에게 나타난 여러 가지 문제에 대해 사회에 더 큰 책임을 부과한다. 모든 국민의 기본적인 삶을 보장하는 것이 복지국가라면, 위기에 처한 청소년들의 삶을 보장하는 것도 복지국가의 책임이 아닐까? 아동과 청소년 분야에서 우리나라는 아직 복지국가라고 할 수 없다. ‘청소년 기본법’에서는 청소년이 건강한 사회구성원이 되도록 지원·양육하고 성장시키는 것을 청소년 자신이 아닌 가정·사회·국가·지방자치단체의 책임으로 규정한다. 그래서 청소년을 위한 기본적인 전달체계가 구축되어 있다. 그러나 이런 전달체계가 제대로 그리고 충분히 청소년들에게 서비스를 제공하고 위기 청소년들에 대해 우리 사회가 제대로 책임을 지고 있는지를 자문해보면, 복지국가의 청소년 복지라고 말하기에는 너무나 부족하다.

더 심각한 문제는 청소년 복지의 문제 정의와 해결 목표가 잘못 설정돼 있다는 데 있다. 우리사회는 획일성과 표준에 기초해서 문제를 해결하려고 한다. 위기 청소년은 가정의 실패와 학교의 실패로 인한 문제가 오롯이 청소년에게 전가되어 나오는 문제라고 할 수 있다. 물론 청소년에게 문제가 있어서 위기 청소년으로 분류된 경우도 있을 것이다. 하지만 학교 밖, 가정 밖 청소년의 서비스 목표가 학교 복귀와 가정 복귀에 있는 것은 잘못된 문제 정의에 따른 잘못된 과제의 설정이다.

가정폭력 때문에 가정 밖 청소년이 되는 비율이 50%를 넘는 현실에서 부모가 방임하고 학대하고, 심지어 성적 폭력을 가하고 있는데, 획일적으로 다시 가정으로 돌아가도록 유도하는 것이 복지서비스의 목적이라면 그 아이(청소년)는 학대와 폭력을 당하는 것이 자연스러운 것으로 되어 버린다. 전국적으로 아동학대 신고가 3만 건에 이른다. 올해 들어, 민법에서 자녀에 대한 징계권 조항이 삭제되었다. 이제는 더 많은 아동학대 신고가 이루어질 것이다. 아동학대 신고건수가 미국은 10만 명당 9명, 호주는 17명인데 비해, 한국은 10만 명당 3.5명 정도다. 학대를 양육으로 보는 사회문화에 큰 변화가 생긴다면 더 많은 학대신고가 있을 것이고, 그에 대한 사회적 개입이 더 중요해질 것이다. “정인이 사건” 이후 아동학대에 대한 우리 사회의 공분이 어느 때 보다 뜨거웠다. 하지만 아동학대는 줄지 않는다. 학대를 한 부모에 대한 강력한 처벌이 아동학대를 줄일 수 있다고 보는 우리의 사회문화는 변해야 한다.

학교 밖 청소년은 모두 문제가 있는 것일까? 학교를 떠나는 것 자체가 일탈인가? 학생에게 맞지 않는 교육을 강제하는 학교에 적응하지 못하고 학교를 떠나는 것이 오롯이 학생의 책임이라고 할 수 있을까? 한국의 학교 교육은 실패하고 있다. 학업 성취도도 높지 못하고, 그렇다고 청소년들이 자신들이 행복하고 즐거운 학교생활을 한다고 여기지도 않는다. 과거 개발도상국의 교육 체계에서 벗어나지 못한 획일적이고 표준화된 교육으로, 서열화된 대학에 가기 위한 입시교육에 머물고 있다. 복지국가에서 교육은 개인과 공동체에 기초한 모두를 위한 교육이어야 한다. 일방적 교육으로 성취도의 서열을 정하는 것이 더 이상 교육의 목적이 되어서는 안 된다.

다시 말해서 학생 개개인 하나하나가 교육의 목적이 되어야 한다. 교육의 목적을 입시가 아닌 학생 개인에게 맞춘다면 학교 교육만이 아니라 학교에 적응하지 못한 청소년에게도 교육(지·덕·체 성장)은 이루어져야 하고, 복지국가는 그것을 보장해야 한다. 학교 교육은 문제가 없는 모범생(그러나 학습은 모두 학원에서 받는)과 여러 가지 문제를 일으키는 말썽꾸러기 학생 중 누구에게 더 필요한 것일까? 학교는 일명 ‘문제아’라고 불리는 학생들을 학교에서 배제하고자 했고, 성공했다. 그래서 40만 명의 학교 밖 청소년들을 만들었다. 학교가 명시적으로 혹은 암묵적으로 내쫓은 학생들이 학교 밖 청소년이 되었고, 그들은 성인이 되어 경험해야 할 사회적 경험들을 하면서 학교 밖에서 제대로 된 보호·돌봄·교육 없이 청소년기를 보내고 있다.

학교 밖의 사회 또한 청소년들을 보호하고 돌볼 준비가 되어 있지 못하다. 청소년 쉼터나 청소년을 위한 주거서비스는 매우 부족하다. 위기 청소년들이 쉽게 갈 수 있는 ‘좋은 청소년 쉼터’가 많거나 청소년들이 편안하고 좋은 환경의 집을 쉽게 얻을 수 있으면 청소년 가출이 더 많아지고 위기 청소년 문제가 심화될 것이라고 말하면서, 쉼터는 열악하고 힘들어야 집으로 돌아갈 수 있다고 하고, 그것이 쉼터나 주거서비스의 암묵적 운영 방향으로 제시된다. 생각해보자. 쉼터가 편안하고 시설이 좋다고 시설에 남는 것이 아니다. 청소년들이 가정과 학교로 돌아가는 경우는 관계의 회복을 통해서이다. 가정 밖과 학교 밖 생활의 고초와 고난 때문에 가정과 학교로 돌아간다면, 그것을 긍정적 결과로 볼 수 있을까? 청소년을 보호하지 않는 약육강식의 사회보다 상대적으로 자신을 ‘덜’ 학대하고 착취하는 학교와 가정으로의 복귀를 청소년 복지의 목표로 삼아야 할까? 그런 사회를 복지국가라고 할 수 있을까?

청소년이 성매매를 하는 이유 중의 40%는 ‘잘 곳이 없어서’이다. 왜 학교와 집을 떠나 개고생을 하느냐는 질문보다 학교와 집에서 어떤 문제가 있었기에 보호받지 못하는 사회로 나올 수밖에 없었는지를 물어야 한다. 청소년이 어디에 있든 어른인 우리는 그들이 건강하게 성장할 수 있는 여건과 기반을 마련해 주어야 한다. 교육부 소관의 중·고등학교는 앞서 언급한 것처럼 1인당 1000만 원 정도의 비용으로 교육서비스를 제공한다. 학교를 떠난 학교 밖 청소년에게 주어지는 비용은 100만 원 이하이다. 교육은 학교에서만 이루어지지 않는다. 학령기의 모든 아동과 청소년은 교육받을 권리가 있다. 모든 아동과 청소년이 안전하고 편안한 환경에서 건강하게 성장할 권리가 있는 국가가 복지국가이다.

# ‘위기 청소년’ 지원을 위한 복지국가의 과제

우리나라가 복지국가라면 위기 청소년들의 기본권(생계, 교육, 주거, 문화 등)은 보장되어야 한다. 학교를 다니지 않는다고 교육·돌봄·양육 등의 복지서비스 사각지대에 놓이지는 않게 해야 한다. 이것이 어른이 감당해야할 책임 아닐까? 학교 밖 청소년 중에서 학교를 다니지 않아도 학업을 계속하는 청소년이 60%를 차지한다. 학교가 실패해서 학생이 학교를 나왔다면 국가와 지방자치단체는 학교가 아닌 다른 형태라도 청소년이 성장할 수 있는 학업 지원을 학교와 같은 수준으로 하는 것이 공정할 것이다. 학교 교육이라는 획일적 틀에 적응하지 못하면 건강한 사회인이 될 수 없는 사회는 올바른 사회가 아니다.

질풍노도의 시기를 겪고 있는 청소년들에게 학교라는 획일적 틀 하나만을 제시하고, 그것만이 정상적이고 옳은 것이라고 강요하는 사회, 가정폭력이나 학대·유기·방치를 가정 내 문제이므로 부모가 해결해야 한다는 사고가 당연한 사회, 이제 우리는 그런 부끄러운 자화상에서 벗어나야 한다. 이런 문제들은 일본의 사례와 해결책, 유럽이나 미국의 청소년 지원 체계를 도입하는 것으로 해결할 수 없다. 우리 아이들과 청소년의 문제를 어른의 책임(사회의 책임)으로 뼈아프게 인식하고 해결에 나서야 한다. 선거권이 없어서 누구도 관심을 갖지 않지만 말이다.

그런데 100만 원 쓰던 예산을 갑자기 1000만 원으로 늘린다고 문제가 해결되는 것은 아니다. 또, 지금 당장 해결책을 만들 수 있는 것도 아니다. 40만 명의 위기 청소년에게 쓰여야할 예산이 1인당 1000만 원이라면 연간 4조 원 정도의 예산이 투입되어야 하고, 그것은 적어도 10년 정도의 시간이 필요하다. 위기 청소년들에게 필요한 서비스를 찾고 정리하고 지원하고 만들어가는 것은 현장의 시행착오 과정이 필요하고, 인프라를 구축하는 시간과 지역 커뮤니티의 협조와 거버넌스 구축 등이 요구된다. 즉, 한 아이(청소년)를 건강하게 성장시키기 위한 지역공동체의 변화가 예산 지원과 함께 진행되어야 한다는 뜻이다.

앞에서 필자는 우리의 맥락과 상황에 맞는 복지국가가 되어야 한다고 주장했다. 그리고 청소년 복지에 대해 문제제기를 하였다. 현재의 위기 청소년에 대한 대책은 최소한의 비용으로 이루어지고 있다. 그렇다면 지원을 받지 못하는 많은 청소년들은 나중에 건강한 사회구성원이 될 수 있을까? ‘위기 청소년’에 대한 지원은 단순한 복지 지원이 아니라 그들이 건강한 사회구성원으로 성장하도록 하는 데 목적이 있다. 삼성이나 엘지, 4차 산업시대의 유니콘과 같은 큰 기업들의 세금으로 복지국가가 만들어지는 것이 아니라, 사회구성원들이 자신을 보호해주고 성장시켜준 공동체에 애정을 갖고, 그 속에서 모두의 역량이 성장하고, 그에 기반을 두고 모두가 함께 만들어가는 그런 복지국가를 필자는 희망한다.

※ 조준호는 사회복지법인 엔젤스헤이븐 대표로 은평구에서 아동과 장애인 복지서비스 기관들을 운영하고 있으며, 향후 이 기관들을 커뮤니티 케어 서비스 기관으로 재편하는 일을 민관협력으로 진행하고 있다. 그는 공동체에 기초한 복지서비스를 만들어가려는 사회복지 전문가로 현재 사단법인 복지국가소사이어티 공동대표를 맡고 있다.